Warum Europas institutionelle Architektur reformiert werden sollte – und weshalb mehr Europa nicht automatisch mehr Zentralisierung bedeutet.
Kriege in Europa und in der Nachbarschaft, wirtschaftlicher und systemischer Wettbewerb mit China und den USA, Migration, Klimawandel und technologische Umbrüche stellen Europa und die Europäische Union vor große Herausforderungen. Viele dieser Probleme lassen sich national kaum wirksam lösen. Europa braucht deshalb gemeinsame Antworten. Doch genau hier zeigt sich ein strukturelles, organisatorisches und demokratisches Problem: Die EU verfügt über weitreichende politische Kompetenzen. Ihre institutionelle Struktur und Prozesse machen es aber häufig schwer, Entscheidungen demokratisch nachvollziehbar zu treffen, politische Verantwortung eindeutig zuzuordnen und vor allem schnell und effizient zu handeln. Das ist kein Argument gegen die europäische Integration. Es ist ein Argument für ihre institutionelle Weiterentwicklung.
In meinem Beitrag Politikverflechtungsfalle oder Politikverflechtungschance? Warum Deutschland und Europa klare Verantwortlichkeiten brauchenv habe ich untersucht, wie das Zusammenspiel verschiedener politischer Ebenen Transparenz und Handlungsfähigkeit beeinträchtigen kann. Die Europäische Union ist dafür ein gutes Beispiel. Denn hier treffen nationale Interessen, supranationale Institutionen und unterschiedliche demokratische Legitimationsformen aufeinander. Das Ergebnis ist ein politisches System, das wichtige Leistungen erbringt, dessen Entscheidungswege für viele Bürger aber schwer verständlich bleiben.
Ein politisches System mit verschachtelter Verantwortungsstruktur
Die EU ist weder ein klassischer Bundesstaat noch eine gewöhnliche internationale Organisation. Sie verbindet Elemente beider Systeme. Die Mitgliedstaaten bestimmen über den Europäischen Rat und den Rat der Europäischen Union wesentlich die politische Richtung. Die Europäische Kommission vertritt das gemeinsame europäische Interesse und besitzt zentrale Exekutiv- und Initiativbefugnisse. Das Europäische Parlament wird direkt von den Bürgern gewählt und wirkt gemeinsam mit dem Rat an der Gesetzgebung mit. Diese institutionelle Arbeitsteilung hat gute Gründe. Sie soll die Interessen der Bürger und der Mitgliedstaaten miteinander verbinden. Sie verhindert, dass einzelne Akteure allein über europäische Politik bestimmen.
Doch diese Konstruktion hat Nebenwirkungen. Wenn eine Entscheidung scheitert, können die Beteiligten aufeinander verweisen. Die Kommission kann auf fehlende Mehrheiten im Parlament oder im Rat verweisen. Nationale Regierungen können erklären, dass sie in Brüssel Kompromisse eingehen mussten. Abgeordnete können kritisieren, dass die Mitgliedstaaten eine weitergehende Lösung blockiert hätten. Das ist der Kern der Politikverflechtungsproblematik: Die Beteiligung vieler Akteure verbessert den Interessenausgleich. Sie kann aber zugleich die Verantwortlichkeit verwischen.
Das Europäische Parlament: Direkt gewählt, aber ohne allgemeines Initiativrecht
Ein besonders deutliches Beispiel ist das fehlende allgemeine und unmittelbare Gesetzesinitiativrecht des Europäischen Parlaments. In nationalen parlamentarischen Demokratien können Parlamente Gesetze nicht nur beraten und beschließen. Sie können auch selbst Gesetzgebungsverfahren anstoßen. In Deutschland haben beispielsweise die Bundesregierung, der Bundesrat und Abgeordnete beziehungsweise Fraktionen entsprechende Initiativmöglichkeiten. Auf europäischer Ebene liegt das allgemeine Initiativrecht dagegen grundsätzlich bei der Europäischen Kommission. Artikel 17 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union weist ihr diese Aufgabe zu.
Das Europäische Parlament kann die Kommission nach Artikel 225 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auffordern, einen Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen. Die Kommission muss eine Ablehnung begründen. Sie ist aber grundsätzlich nicht verpflichtet, den gewünschten Vorschlag tatsächlich einzubringen. Es gibt einzelne Ausnahmen, in denen das Parlament eigene Initiativrechte besitzt. Ein allgemeines Initiativrecht besteht jedoch nicht. Das ist institutionell bemerkenswert. Das Parlament ist die einzige EU-Institution, die unmittelbar von den Bürgern gewählt wird. Es repräsentiert unterschiedliche politische Strömungen und muss sich regelmäßig einer Wahl stellen. Trotzdem kann es seine politischen Mehrheiten nicht ohne Weiteres in eigene Gesetzgebungsvorschläge übersetzen.
Deshalb ist die demokratische Frage berechtigt, ob ein direkt gewähltes Parlament bei der Gestaltung der europäischen Gesetzgebung nicht stärker werden sollte. Das Europäische Parlament selbst hat sich wiederholt für ein allgemeines Initiativrecht ausgesprochen. Auch der Wissenschaftliche Dienst des Parlaments untersucht diese Frage ausführlich: EPRS: Parliament’s right of legislative initiative. Eine Reform würde die Kommission nicht überflüssig machen. Sie würde vielmehr die politische Agenda stärker für parlamentarische Mehrheiten öffnen.
Die Europäische Kommission: Viel Macht, aber nur mittelbare demokratische Legitimation
Die Kommission verfügt damit über einen erheblichen Einfluss auf die politische Agenda. Sie entscheidet wesentlich mit, welche Probleme in konkrete Gesetzgebung überführt werden. Das ist mehr als eine technische Zuständigkeitsfrage. Wer Themen auf die Tagesordnung setzt, beeinflusst die politische Entwicklung. Die Kommission kann dabei durchaus sachliche Gründe für ihre Entscheidungen haben. Sie verfügt über Fachwissen, Verwaltungskapazitäten und einen unionsweiten Überblick.
Die demokratische Legitimation der Kommission ist anders als die des Parlamentes gestaltet. Die Mitglieder der Kommission werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten vorgeschlagen beziehungsweise benannt und unterliegen einem parlamentarischen Bestätigungs- und Kontrollverfahren. Das Europäische Parlament wählt den Kommissionspräsidenten und stimmt über das Kollegium der Kommissare ab. Es kann die Kommission als Ganzes durch ein Misstrauensvotum zum Rücktritt zwingen. Die Kommission besitzt somit eine mittelbare demokratische Legitimation. Sie ist außerdem an die europäischen Verträge gebunden und unterliegt gerichtlicher Kontrolle. Trotzdem besteht ein strukturelles Ungleichgewicht.
Die Kommission verfügt über erhebliche administrative Ressourcen, fachliche Expertise und das allgemeine Gesetzesinitiativrecht. Sie kann politische Vorschläge ausarbeiten und damit den Rahmen der anschließenden Verhandlungen prägen. Hinzu kommen Befugnisse bei der Umsetzung und Durchsetzung europäischen Rechts. Ihre demokratische Legitimation unterscheidet sich jedoch von der eines direkt gewählten Parlaments oder einer unmittelbar aus parlamentarischen Mehrheiten hervorgehenden nationalen Regierung. Kommissionsmitglieder treten nicht als Kandidaten einer europäischen Regierung mit einem unmittelbar durch Wahlen erteilten Regierungsauftrag an. Die Europawahl entscheidet auch nicht allein darüber, welche politische Richtung die Kommission einschlägt. Daraus entsteht ein Spannungsverhältnis zwischen fachlich-administrativer Steuerung und demokratischer Willensbildung.
Eine leistungsfähige Verwaltung ist für moderne Politik unverzichtbar. Fachwissen ersetzt aber keine politische Debatte über Ziele und Prioritäten. Gerade bei grundlegenden Weichenstellungen muss erkennbar bleiben, welche politischen Alternativen bestehen und wer sie verantwortet. Die Konsequenz sollte deshalb nicht sein, die Kommission pauschal zu schwächen. Entscheidend ist eine bessere Balance zwischen Kommission, Parlament und Mitgliedstaaten.
Politikverflechtung: Wenn viele Beteiligte Entscheidungen erschweren
Die europäische Politikverflechtung folgt einer nachvollziehbaren Logik. Die EU soll gemeinsame Interessen organisieren, ohne die Eigenständigkeit ihrer Mitgliedstaaten vollständig aufzuheben. In der Praxis müssen dafür zahlreiche Akteure zusammenarbeiten. Die Kommission erarbeitet einen Vorschlag. Das Parlament und der Rat beraten darüber. Im Rat vertreten nationale Minister die Interessen ihrer jeweiligen Staaten. Innerhalb der Mitgliedstaaten müssen Regierungen wiederum ihre Parlamente, Verwaltungen und gegebenenfalls weitere politische Akteure einbeziehen. Bei komplexen Vorhaben kommen Fachbehörden, Verbände und weitere Interessengruppen hinzu. Informelle Verhandlungen zwischen Parlament, Rat und Kommission – die sogenannten Triloge – spielen ebenfalls eine wichtige Rolle.
Das kann zu guten Ergebnissen führen. Frühzeitige Abstimmung verhindert Fehlentwicklungen und ermöglicht Kompromisse zwischen unterschiedlichen Interessen. Problematisch wird es, wenn die Abstimmung selbst zum dominierenden Prinzip wird. Dann entstehen lange Verhandlungen, zahlreiche Ausnahmen und komplizierte Regelungen. Politische Entscheidungen verlieren an KlarheitDie Politikwissenschaft kennt dieses Problem aus der Analyse verflochtener Entscheidungssysteme. Fritz W. Scharpf prägte mit der Politikverflechtungsfalle eine einflussreiche Erklärung dafür, wie gegenseitige Abhängigkeiten und hohe Konsensanforderungen notwendige Reformen blockieren können.
Die EU ist allerdings nicht in jeder Hinsicht eine solche Falle. In vielen Politikbereichen kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheiden. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ermöglicht zudem, dass Parlament und Rat gemeinsam verbindliche Entscheidungen treffen. Nach Angaben des Rates werden mehr als 85 Prozent der Rechtsakte im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren bereits in der ersten oder zu Beginn der zweiten Lesung verabschiedet (Rat der EU: Ordentliches Gesetzgebungsverfahren). Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob Politikverflechtung grundsätzlich schlecht ist. Sie lautet, wo Kooperation einen notwendigen Interessenausgleich ermöglicht und wo sie politische Verantwortlichkeit und Handlungsfähigkeit beeinträchtigt.
Das Subsidiaritätsprinzip: Nicht jede Aufgabe gehört nach Brüssel
Eine weitere strukturelle Frage ist der Umgang mit dem Subsidiaritätsprinzip. Nach Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union darf die EU in Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig werden, wenn die Ziele einer Maßnahme auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und sich wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser verwirklichen lassen. Die Idee ist einfach: Entscheidungen sollen möglichst bürgernah getroffen werden. Eine höhere politische Ebene soll erst dann tätig werden, wenn sie ein Problem nachweislich wirksamer lösen kann.
Das bedeutet nicht, dass europäische Lösungen grundsätzlich verdächtig wären. Im Gegenteil: Bei grenzüberschreitenden Herausforderungen sind gemeinsame Regeln häufig sinnvoll oder notwendig. Das gilt etwa für den Binnenmarkt, den Schutz grenzüberschreitender digitaler Infrastrukturen oder die Bekämpfung international organisierter Kriminalität. Doch aus der Notwendigkeit europäischer Zusammenarbeit folgt nicht automatisch, dass jede Detailfrage europäisch geregelt werden muss.
Gerade bei der Umsetzung gemeinsamer Ziele kann eine übermäßige Vereinheitlichung problematisch werden. Nationale und regionale Besonderheiten geraten aus dem Blick. Verwaltungen müssen Vorgaben erfüllen, deren praktischer Nutzen vor Ort nicht immer erkennbar ist. Unternehmen und Bürger erleben zusätzliche Bürokratie, ohne dass der europäische Mehrwert verständlich vermittelt wird.
Das Problem ist dabei nicht allein, dass Kompetenzen nach Brüssel wandern. Es ist auch die Frage, wie weit europäische Regelungen in die konkrete Ausgestaltung nationaler Politik hineinreichen. Das Subsidiaritätsprinzip muss deshalb mehr sein als eine formale Prüfung im Gesetzgebungsverfahren. Es sollte ein praktischer Maßstab für jede neue europäische Regelung sein. Welche Ziele lassen sich tatsächlich nur gemeinsam erreichen? Welche Regelungen sind dafür notwendig? Welche Spielräume können den Mitgliedstaaten und Kommunen verbleiben? Werden diese Fragen nicht überzeugend beantwortet, wird die Akzeptanz europäischer Politik geschwächt.
Komplexe Verfahren und schwierige Transparenz
Die institutionelle Architektur der EU ist für Fachleute nachvollziehbar. Für viele Bürger bleibt sie schwer zugänglich. Schon die Unterscheidung zwischen Europäischem Rat, Rat der Europäischen Union und Europarat ist nicht selbstverständlich. Hinzu kommen unterschiedliche Gesetzgebungsverfahren, Ausschüsse, Arbeitsgruppen und informelle Verhandlungen. Besonders problematisch ist, dass politische Kompromisse häufig in mehreren Verhandlungsstufen entstehen. Die öffentliche Debatte konzentriert sich auf einzelne Vorschläge oder Konflikte. Das endgültige Ergebnis ist dagegen das Produkt zahlreicher Veränderungen. Wer hat eine bestimmte Regelung durchgesetzt? Wer hat eine Ausnahme verlangt? Welche Alternativen wurden verworfen? Und welche Institution trägt die Verantwortung für die endgültige Ausgestaltung? Diese Fragen lassen sich nicht immer einfach beantworten.
Das gilt insbesondere auch für delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte. Sie dienen dazu, Einzelheiten europäischer Regelungen zu ergänzen oder deren einheitliche Anwendung sicherzustellen. Solche Instrumente sind in einem komplexen Rechtssystem notwendig. Sie können aber erhebliche praktische Folgen haben, obwohl sie weniger öffentliche Aufmerksamkeit erhalten als die zugrunde liegenden Gesetze. Demokratische Kontrolle darf sich deshalb nicht auf die Verabschiedung grundlegender Rechtsakte beschränken. Auch die konkrete Umsetzung muss nachvollziehbar bleiben. Transparenz bedeutet dabei mehr als die Veröffentlichung umfangreicher Dokumente. Sie verlangt verständliche Informationen über Alternativen, Interessen, Verantwortlichkeiten und Folgen politischer Entscheidungen.
Mehr Europa ist nicht automatisch mehr Handlungsfähigkeit
Die EU steht vor einem strategischen Dilemma. Einerseits verlangen internationale Krisen ein gemeinsames und möglichst schnelles Handeln. Andererseits müssen unterschiedliche nationale Interessen berücksichtigt werden. Besonders deutlich wird das in der Außen- und Sicherheitspolitik. In vielen Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik gilt grundsätzlich das Einstimmigkeitsprinzip im Rat. Damit kann ein einzelner Mitgliedstaat gemeinsame Entscheidungen blockieren. Das schützt nationale Souveränität. Es erschwert aber eine einheitliche europäische Reaktion, wenn Interessen auseinandergehen.
In anderen Politikfeldern sind Mehrheitsentscheidungen möglich. Dort können gemeinsame Regeln auch gegen den Widerstand einzelner Mitgliedstaaten zustande kommen. Das erhöht die Handlungsfähigkeit, wirft aber Fragen nach der demokratischen Akzeptanz und der Berücksichtigung nationaler Besonderheiten auf. Eine pauschale Forderung nach mehr Zentralisierung greift deshalb zu kurz. Ebenso wenig überzeugt die Vorstellung, europäische Probleme ließen sich durch eine Rückkehr zu ausschließlich nationalen Entscheidungen lösen. Entscheidend ist die konkrete Zuständigkeitsverteilung. Europa braucht gemeinsame Entscheidungen dort, wo nationale Alleingänge an Grenzen stoßen. Es braucht aber auch klare Grenzen europäischer Regulierung und ausreichende Spielräume für die Mitgliedstaaten.
Welche Reformen Europa braucht
Aus den beschriebenen Schwächen ergeben sich mehrere Ansatzpunkte für eine institutionelle Reform:
Erstens: Das Europäische Parlament braucht ein allgemeines Gesetzesinitiativrecht
Es sollte eigene Gesetzgebungsvorschläge einbringen können. Die Kommission sollte ihre besondere Rolle bei der fachlichen Vorbereitung und Ausarbeitung europäischer Gesetzgebung behalten. Beide Institutionen müssen dabei in einem klar geregelten Verfahren zusammenarbeiten.
Zweitens: Die demokratische Kontrolle der Kommission muss weiter gestärkt werden
Dazu gehören nachvollziehbare politische Prioritäten, transparente Begründungen für wichtige Entscheidungen und eine konsequente parlamentarische Kontrolle der Umsetzung. Die Kommission muss deutlicher als bisher erklären, wie sie parlamentarische Initiativen behandelt und warum sie bestimmte Vorschläge aufgreift oder ablehnt.
Drittens: Das Subsidiaritätsprinzip muss konsequenter angewandt werden
Neue Regelungen sollten nicht nur auf ihre rechtliche Zulässigkeit, sondern auch auf ihren tatsächlichen europäischen Mehrwert geprüft werden. Dabei sind administrative Kosten, Umsetzbarkeit und nationale Besonderheiten stärker zu berücksichtigen.
Viertens: Gesetzgebungsverfahren müssen verständlicher und transparenter werden
Die wesentlichen politischen Konflikte und Kompromisse sollten für die Öffentlichkeit nachvollziehbar sein. Auch bei informellen Verhandlungen muss klarer erkennbar werden, welche Positionen vertreten und welche Änderungen vereinbart wurden.
Fünftens: Politische Verantwortung muss klarer zugeordnet werden
Europäische Institutionen und nationale Regierungen sollten offenlegen, welche Entscheidungen sie selbst getroffen haben, welche Kompromisse sie mittragen und wo sie anderen Akteuren widersprechen. Das würde es Bürgern erleichtern, politische Leistungen und Versäumnisse zu bewerten. Diese Reformen verlangen nicht zwangsläufig einen europäischen Bundesstaat. Viele Verbesserungen sind innerhalb der bestehenden Verträge möglich. Andere, etwa ein allgemeines Gesetzesinitiativrecht des Parlaments, würden eine Änderung der Verträge erfordern.
Europa braucht klare Verantwortlichkeiten – nicht weniger Demokratie
Die Europäische Union ist eine historische Erfolgsgeschichte. Sie hat die Zusammenarbeit zwischen ihren Mitgliedstaaten vertieft, den Binnenmarkt geschaffen und die gemeinsame Bewältigung grenzüberschreitender Herausforderungen ermöglicht. Gerade deshalb sollte sie ihre strukturellen Schwächen ernst nehmen. Ein politisches System verliert nicht erst dann an Vertrauen, wenn es schlechte Entscheidungen trifft. Es verliert auch dann an Akzeptanz, wenn seine Entscheidungen kaum nachvollziehbar sind, Zuständigkeiten verschwimmen und Bürger nicht erkennen können, wer für politische Ergebnisse verantwortlich ist.
Das gilt für Deutschland und seine föderale Ordnung ebenso wie für Europa. Politikverflechtung kann unterschiedliche Interessen ausgleichen und die Qualität von Entscheidungen verbessern. Sie darf aber nicht dazu führen, dass Verantwortung in einem Geflecht aus Institutionen und Verfahren verschwindet. Die EU braucht deshalb weder einen Rückzug auf nationale Egoismen noch eine immer weitergehende Zentralisierung. Sie braucht eine institutionelle Ordnung, die europäische Handlungsfähigkeit mit demokratischer Kontrolle verbindet. Dazu gehört ein stärkeres Europäisches Parlament. Dazu gehören eine transparentere und besser kontrollierbare Kommission sowie eine konsequente Anwendung des Subsidiaritätsprinzips. Und dazu gehört der Mut, unnötige Komplexität abzubauen. Die entscheidende Frage für die Zukunft Europas lautet nicht, wie viele Kompetenzen die Union besitzt. Sie lautet, ob sie ihre Aufgaben wirksam, demokratisch legitimiert und nachvollziehbar erfüllt. Denn europäische Integration ist kein Selbstzweck. Sie muss den Bürgern dienen. Und sie braucht politische Verantwortliche, die Entscheidungen nicht nur erklären, sondern für sie einstehen.
